事件:2014年3月19日,据上海证券报报道,能源局牵头制定的新电改方案已经上报国务院。新方案以电网逐步退出售电和大用户直购竞价上网为主线,以及电网的财务和调度两者择其一独立。

点评:

一、电力体制改革过去十年进程缓慢

从电力体制改革历史看,1997年国家电力公司成立是电力改革的尝试。1998年电力部撤销,国家电力公司承接原电力部下属的五大区域集团公司、七个省公司和华能、葛洲坝[-1.80%资金研报]两个直属集团,实施“政企分开”。到2002年,国务院下发《电力体制改革方案》(国发[2002]5号文件),被视为电力体制改革开端的标志。新方案的三个核心部分是:实施厂网分开,竞价上网;重组发电和电网企业;从纵横双向彻底拆分国家电力公司。同年,国家电力公司按“厂网分开”原则组建了两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团。2003年电监会成立,尝试实施“政监分开”,同年电价改革方案出台。2004年标杆上网电价和煤电价格联动机制出台。

尽管系列方案出台,但形式重于实质,一直到2011年,两大电力辅业集团中国电力建设集团与中国能源建设集团挂牌成立,并与国家电网、南方电网签订了分离企业整体划转移交协议。历时近9年的电力行业主辅分离告一段落。可见十年来电力体制改革并不顺利,进程缓慢。

二、2013年系列电力相关政策推出,电改破冰重启,十八界三中全会再确立改革方向

2013年新一届政府成立后,3月份,国务院批转国家发改委《关于2012年深化经济体制改革重点工作的意见》,明确提出“深化电力体制改革”。这个文件被视为中国再次启动了新一轮电力体制改革的总体设计工作的历史起点,使得始于2002年的上一轮电力体制改革得以延续。在新一轮电力体制改革内容讨论中,市场预期可能涉及到:推进政企分开公权独立;重组全国电网企业,构建更好的电力规模经济效益;建立需方生产力,放开大用户直接购电,建立多买/多卖的电力交易格局;销售电价定价权下放地方,建立权责对等的地方保电机制等,最终使中央政府、地方政府、电力生产者、电力消费者和国家电网的多数利益获得新的平衡,保证电力能够长期稳定供应。

2013年5月15日,国务院出台《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》,主要内容为取消和下放共计117项行政审批项目。其中取消行政审批71项,下放管理层级行政审批项目20项,取消评比达标表彰项目10项,取消行政事业性收费项目3项。该文件的下达,与李克强总理多次强调的以简政放权稳增长、退转型和促就业的讲话呼应,也为新一轮电力体制改革作铺垫,有利于电力行业进一步推进市场化改革和清洁能源、分布式能源建设的快速发展。与电力行业相关审批取消:直接购电试点取消审批和电力市场份额核定取消审批。这将鼓励发展直购电试点机制,使得发电端受电网公司的束缚得以解开,上网电价和电煤将形成良性的联动,有利于坑口煤电销售的火电如内蒙华电和成本较低的水电企业如国投电力。若再进一步,重组全国电网企业,销售电价定价权下放地方等内容得以通过,则两家电网巨头的垄断体系将被打破,输电、配电将分开。

十八届三中全会给出电力体制改革新的方向,根据全会通过并于11月15日公布的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称决定),国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。十八界三中全会的总体思路是,使竞价上网、输配电分开将成为可能。

三、大用户直购电试点和售电侧改革成为电改突破口,改革正式进入深水区

2014年2月,国家能源局发布《2014年市场监管工作要点》显示,2013年湖南、四川、山西、甘肃等省已成为大用户直购电改革试点新成员,国家能源局将选择10个省级电网企业组织开展输配电成本专项监管,发布监管报告,公布输配电成本水平。加快推动电力用户与发电企业直接交易输配电价测算工作,交易电量不低于全社会用电量的3%。大用户直购电试点成为电力体制深化改革第一突破口,尽管如此,从山东试行效果看,收效甚微,大用户直购电试点更多是为了测算输配电成本,有利于电网企业单独定价,为更进一步剥离其售电业务做准备。大用户直购虽然是一个趋势,但目前大规模推广由于电网阻力等原因,并不顺利。

目前电改方案有意将售电侧改革作为深化电力体制改革的第二个突破口,如将电网售电业务剥离后,吸引民营资本进入售电侧,和国资企业合资成立售电公司,但前提是输配电成本测算完成,售电业务从电网剥离成功,同时混合所有制改革大力推进吸引民营资本介入才行。电力体制改革的核心是电价改革,最终目的是形成市场化的电价机制和健全市场规则。放开售电价和上网电价两端,监管输配电环节成为重中之重,目前改革到售电侧环节,意味着改革进入深水区,同时也表明在重重阻力下,政府改革的决心很大,两会上以市场为主导配置资源的思路将得到贯彻。

四、维持行业“中性”评级

对于电力体制深化改革,我们重申之前的观点:新一轮电力体制改革在2014年将加速,这次改革不仅在深度上,而且在广度上,都要超过上一次体制改革,影响意义深远,为电力行业未来健康的发展打下基础。在改革顺利推进,形成发电侧竞价上网和用电测竞价购电的前提下,上网电价放开,发电企业将会受益,最终发电企业的盈利模式将为成本+收益方式,保持稳定的盈利水平,煤电联动政策也可以退出历史舞台。而且购电价预计将会下行,大用户尤其是耗能企业也将受益。尽管如此,在前述条件未达到之前,对于电力行业业绩提升影响甚微。因此,我们依然维持行业“中性”评级。

五、风险提示

电力体制深化改革不及预期,电煤价格大幅反弹和来水偏枯。

编辑：吴明

装备制造业品牌顾问与产业研究专家-中工联创

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